提高认识 团结一致
为促进我区农村土地承包经营权流转
平稳健康发展献计出力
——在自治区政协九届10次常委会议上的讲话
（2009年6月9日）
项 宗 西
各位常委、同志们：
这次常委会议的主要议题是围绕我区农村土地承包经营权流转问题建言献策。这个议题，是经自治区党委同意确定的。为开好这次会议，自治区政协做了大量的前期调研。调研组先后赴中央农村工作领导小组办公室了解掌握关于农村土地流转的政策措施，考察了四川、江苏、山东等省土地流转的做法和经验，到自治区引黄灌区、南部山区、农地流转先行试点县区等实地考察，与我区基层农业、农经、司法等部门和乡镇村干部、规模经营主体、农民代表进行座谈交流，并与有关专家学者进行了交流和探讨。各调研组在全面了解情况、综合分析研究的基础上，形成了有情况、有分析、有建议、有份量的调研报告。自治区各民主党派、部分自治区政协常委、委员也作了深入的调研，认真准备了大会发言。会议期间，大家听取了自治区政府副主席郝林海同志关于我区农村土地流转情况的通报，听取了自治区政协各调研组的汇报，以及民主党派、工商联、政协常委的发言，并进行了热烈的讨论，发表了许多好的意见和建议。这些意见建议，会后，将由办公厅认真整理，分送自治区党委、政府参考。
下面，结合大家的发言，我就农村土地承包经营权流转问题讲几点意见，供大家参考。
一、充分认识农村土地承包经营权流转的重要意义
改革开放以来，我国农村发生了历史性变化。当前，我国总体上已经进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，实践的发展对完善农村土地制度提出了新的要求。为此，中共十七届三中全会提出了一系列推进农村改革发展的新举措。推进农村土地承包经营权流转是其中的一项重大措施。当前，平稳、健康推进农村土地承包经营权流转，有着十分重大的意义。
第一，这是解决“三农”问题的必然要求。党的十六大以来，中央高度重视农业、农村、农民问题，连续五年下发中央一号文件，出台了一系列支农惠农政策。通过政策的实施表明，只有把“工业反哺农业、城市支持农村”的外力和农村自我发展的内力结合起来，才能最大程度地发挥支农惠农政策的效用，从根本上解决农业、农村、农民问题。实现农村的自我发展，一个重要的途径，就是要通过促进农民向效益比较高的二三产业转移，提高农村人均占有耕地量和土地利用效率，实现农业增效、农民增收的目的，从而为解决三农问题、统筹城乡发展奠定基础。推进农村土地承包经营权流转，有利于促进一部分农民从低效率的农业生产中解脱出来，在二三产业实现稳定就业；有利于提高农民人均占有耕地量，实现农地的有效配置，促进集约节约用地；同时，也有利于改变“家家小而全”的农业生产方式，促进农业发展方式转变。
第二，这是推动我区农村发展的必然要求。农村发展的基础和关键在农业，而农业的出路在于农业产业化。农业产业化客观上要求规模化农业生产。在小规模经营的条件下，农业生产的机械耕作成本、新技术运用成本、劳动力成本和市场交易成本很高。这种情况使我国农业在国际市场上面临巨大的竞争压力。近几年，由于农业产业化和城镇化的推进，我区农地流转呈现出流转进程加快、流转趋于组织化、取向趋于市场化、形式趋于多样化、主体趋于多元化的态势，2008年底，全区农村土地流转面积和涉及的农户数分别比2007年底增长了92.2%和60%。但是，目前的农地流转仍然以农民自发流转为主，有组织的流转还处于起步阶段。这种状况与农业产业化和城镇化的要求极不适应，并在深层次上制约我区农业产业化和城镇化的步伐，迫切要求政府采取更加积极主动的措施推进农村土地承包经营权流转。
第三，这是推进农村改革的必然要求。在我们这样一个人多地少、农民占多数的国家，土地问题历来都是关系国计民生的重大问题。我国的改革开放，也是从建立农村土地家庭联产承包责任制开始的。去年，中共十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，将我国的改革开放事业推进到新阶段。在新的发展时期，推进农村改革的关键和重点仍然是土地制度改革。当前，农地改革面临前所未有的复杂性：一是随着农村生产力的发展，迫切要求建立更加体现市场经济规律的农村土地经营制度；二是随着社会主义市场经济体制的确立，农民要求享有更加充分而有保障的土地承包经营权；三是国家出于战略上的考虑，要求实行严格的农村土地管理制度。因此，中央对此保持积极慎重的态度。这也是我们应当高度重视农地流转问题的原因之一。
第四，这是应对当前国际金融危机，实现“保增长、保民生、保稳定”的必然要求。我区工业经济结构不尽合理，受国际金融危机的影响十分明显，经济下行压力很大。加快推进农村土地经营权流转，促进农业产业化，大幅度提高劳动生产率，实现农民增收，是调整产业结构、确保实现我区全面建设小康社会目标的长远要求。当前，受国际金融危机影响，部分工业企业生气不景气，导致部分农民工失业返乡，土地的保障功能更加突出，农民对土地的依赖性进一步增强。如果土地的承包经营权不流转起来，农民就难以彻底摆脱土地的束缚，往往徘徊于“农”与“非农”之间，一心二用，顾此失彼。而农业大户和农业企业又因经营土地的规模小，制约着他们的进一步发展壮大。推进土地承包经营权流转，恰恰是应对这一挑战、化解这对矛盾的必然举措。大力推进土地流转，不仅可以直接带动农民财产性收入大幅增长，刺激农村消费，为农村经济注入新的活力，为拉动内需作出贡献，也可以使流入土地的大户通过规模集约经营，实现由家庭经营向农业企业转变，从而赢得更大的发展空间。这样，既激活了农村土地市场，提高了土地利用效益，又推动了农民分工分业，使其“各尽其能、各有发展”。
二、积极推动我区农村土地承包经营权流转平稳健康发展
农地流转是经济和社会发展的必然趋势，同时又是一个渐进的过程。必须按照科学发展观的要求，从统筹城乡发展、推进农村改革的全局出发，着眼长远、立足实际，正确处理制定完善政策、推进农业产业化、加大农村劳动力转移、健全服务体系以及农村社会保障体系建设等与农村土地承包经营权流转的关系，积极探索、稳步推进。
（一）正确处理制定完善政策与推进土地流转的关系
农村土地流转工作涉及面广，要加大政策扶持力度，正确组织引导农村土地经营权流转工作。与全国多数省份相比，目前，我区还缺乏操作性强的指导农村土地流转的政策，大部分农村土地流转还处在自发阶段，各方面的利益关系缺乏调整的法律、法规依据。要针对当前农村土地流转工作中的具体问题，制定长远规划、政策措施和操作方案，尽快出台全区关于农村土地承包经营权流转的指导性文件，对农村土地流转的原则、条件、形式、程序、监督及法律责任等进行规范，尽快使农村土地流转工作走上法制化、规范化、秩序化的道路，使基层工作有章可循。同时，制定鼓励土地流转的相关优惠政策，引导土地流转加快发展。在优惠的对象上实行双向优惠，既鼓励土地转出方，又鼓励土地转入方；在优惠的内容上实行综合优惠，在经济上，在流转方享受集体公益事业服务方面都给予适当照顾。在优惠的手段上实行配套优惠，包括在资金、技术、税费等方面给予适当支持。在优惠的取向上实行重点优惠，即对开发性经营项目、具有技术推广价值和市场发展前景的特色种养项目以及实行集约化、规模化经营的项目进行重点扶持。
（二）正确处理加快推进农业产业化进程与推进土地流转的关系
推进农村土地流转，实行适度规模经营，在很大程度上取决于地方经济发展水平和农业产业化程度的高低。没有大规模、上档次、高效益的农业产业化龙头企业和种养大户的带动，土地流转和规模经营始终难以突破。因此，一要积极发展农民专业合作社及其它中介组织，强力推进农村合作经济组织的建立和巩固提高，以优惠政策扶持为动力，促进农村合作经营组织的发展，实现规模经营。农民专业合作社及其它中介组织中的农民联合起来进入市场，可以大大增强抵御市场风险的能力，大幅度提高农民收益，促进农业优势产业形成，提高农业集约化、规模化经营水平。二要加快推进农业产业化经营。目前，我区农业产业经营水平低，产业层次低，主要是初级产品加工，缺乏大而强的龙头企业和知名品牌的带动。要因地制宜，根据各地特色，重点扶持龙头企业，真正把产业规模做大，产品质量做优，企业效益做强、地方品牌做响。既要扶持壮大本地的龙头企业，充分发挥他们的带动作用，还要眼睛向外，通过开放招商，吸引外地的农业龙头企业参与土地流转和农业产业化经营。要积极推行公司与基地、农户联合的产业化经营模式，建立起以诚信为基础的利益均沾、风险共担的利益联接机制，充分发挥公司在农业产业化经营中的辐射带动作用，以此扩大土地流转的规模，提高土地规模经营的综合效益。
（三）正确处理加大农村劳动力转移力度与推进土地流转的关系
土地流转的规模及其质量在很大程度上取决于农村劳动力的转移规模和转移出路的稳定性。劳动力转移在前，土地流转在后。目前，我区劳动力转移大多以劳务输出为主。受地区条件的影响，这个转移途径具有不稳定性。要保证稳定的农村劳动力转移途径，一是推动当地企业发展。要优化企业做大做强的外部环境，继续做好招商引资工作，加大项目建设力度，采取优惠政策鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力就业。二是大力发展新型服务业。要结合本地实际情况，大力发展餐饮娱乐、物流配送、旅游服务、产品推介等产业，引导城郊乡镇、中心集镇附近以及旅游景点沿线的农民率先从土地上脱离出来。三是切实加强农村劳动力职业技能培训。要整合现有培训资源，采取多种培训方式，对农村劳动力进行针对性培训，提高农民转移就业的能力。四是继续加大农村劳动力向外输出力度。要健全劳务协作机制和信息网络，建立长期稳定的劳务输出基地，切实保障农民工的合法权益。
（四）正确处理建立健全服务体系与推进土地流转的关系
土地流转涉及面广，政策性、法律性、实效性都比较强，必须按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，向“服务”、“引导”转变，建立起科学的管理机构、高效的组织服务体系和规范的市场运行机制。从调研组了解的情况和大家的发言可以看出，目前，我区基层农业经营管理服务部门体制不健全，人员流失，经费难以落实，难以承担土地流转的指导、服务和管理工作。要充实基层农业经营管理站力量，在全区依托农业经营管理部门逐步建立市、县、乡、村四级土地流转服务网络和农村土地流转市场体系，为农村土地流转搭建服务平台，提供机制保障，强化流转服务。要建立土地承包和流转信息系统，及时发布土地流转信息，开展政策法律咨询服务，并加强对土地经营权流转的监督、检查、指导、协调等工作，推动土地流转的健康运行，保障农民合法权益，提高土地流转交易的成功率，降低流转交易成本。另外，还要积极培育农村融资市场，鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务，在稳定农村土地承包经营权长久不变的基础上，在符合法律法规和不改变土地农业用途的情况下，探讨以土地承包经营权和所建农业生产设施为抵押物的融资方式，使经营大户和专业合作社能够获得急需的资金。
（五）正确处理规范流转行为和加强农村社保体系建设与推进土地流转的关系
推进农村土地承包经营权规范有序流转，必须坚持依法自愿有偿原则，严格执行农村土地承包的法律政策，切实维护农民的土地承包权益和流转主体地位。要建立健全土地流转纠纷调处机制，确保流转纠纷及时化解。当前，要高度重视解决涉及农民工返乡可能出现的土地承包和流转纠纷，依法维护农民工合法的土地承包权益，及时了解和掌握农民工的土地承包和流转纠纷发生与调处情况。要畅通纠纷解决渠道，加强宣传教育，引导农民工依法理性地反映和解决问题。同时，要逐步完善农村社会保障机制，消除农民离土后的后顾之忧。逐步把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接。加大对农村社会保障的财政投入力度，探索建立农村人口养老保险制度，进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围，促进最低生活保障体系向农村延伸，特别要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题，让他们放心地流转土地。对于已经流转土地的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。
三、充分发挥人民政协在推进农村土地承包经营权流转中的积极作用
农村土地承包经营权流转，是事关农民切身利益、农村改革发展全局和农村和谐稳定的战略性、全局性问题。全区各级政协组织要充分发挥人民政协的独特优势和作用，为促进农地流转平稳、健康发展发挥积极作用。一要充分发挥人民政协智力密集的优势，从促进农村改革发展的战略全局出发，抓住土地流转中的关键性、根本性、全局性问题，深入调查研究，开展咨询论证，在深入把握科学发展规律、统筹兼顾各方利益的基础上，提出具有前瞻性、科学性、可行性的意见和建议。特别是农林界、社会科学界和在基层农村工作的政协委员，要把土地流转作为重要的研究题目，从理论与实践的结合上，深入研究和科学回答农地流转中的重要问题，为党委、政府出台相关政策、进行科学决策提供重要依据。二要充分发挥人民政协信息渠道畅通的优势，经常深入农村全面了解农地流转动态，真诚倾听群众呼声，真实反映群众意愿，充分表达群众诉求，及时反映土地流转中出现的新情况、新问题，反映那些带有倾向性、苗头性、全局性的重要信息，为党委、政府掌握实情、完善政策、推进工作提供重要参考。三要充分发挥人民政协联系广泛的优势，引导各方面的群众统筹处理长远利益和现实利益的关系、个人利益和集体利益的关系，特别要关切农民和弱势群体最直接、最现实、最关心的利益问题，积极协助党委、政府协调土地流转参与各方的利益关系，促进农村繁荣、农业发展、农民增收、社会和谐。同时，要充分发挥界别优势，鼓励各界别政协委员立足本职，广泛参与现代农业建设，在法律服务、农技服务、农业产业化经营等方面办实事、出实力。
各位常委、同志们，推进农村土地流转意义重大、任重道远。让我们更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的中共中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，在自治区党委领导下，同心同德，振奋精神，锐意进取，扎实工作，积极为推进我区农村土地流转献计出力，努力促进自治区“保增长、保民生、保稳定”的各项工作，以优异的成绩向新中国成立60周年和人民政协成立60周年献礼！